它根源于公共资源的公共性与有限性本质，顺应了公共资源出让日益法治化的要求，意在控制行政机关的公共资源配置权以确保相对人对公共资源的分享权及宪法所规定的对公共资源的合理使用原则。
如果将相对人在行政许可中的权利与相对人的申请行为纳入行政许可的过程，就会发现，协议签订的要约邀请—要约—承诺的过程与行政许可的许可公开—许可申请—许可审批过程，[xxvi]具有高度相似性从而能够高度重合。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
之所以是意向申请，而不是申请，并不是说这种申请不是许可意义上的申请，而是说因为资源的有限性与公共资源配置上的公开、公正与公平要求，这种申请并不一定会产生申请——审批的法律效果，其法律效果是由其他关涉许可事项乃至公平竞争程序所决定的。于立深早就指出，在实践中广泛存在许可与合同重合导致传统意义上的合同关系消失的现象。文章来源：《环球法律评论》2021年第6期。[v]魏莉华:《推进矿产资源管理改革须转变观念》,《中国自然资源报》2020年4月8日第1版。哪些问题应该从行政许可法制中寻找答案，哪些不需要。
五、结论 从国有土地出让协议的许可化进程来看，只要公共资源是面向市场主体配置的，资源出让协议就必然会行政许可化为公法协议，即协议的实体内容由外在于、前置于行政协议的行政许可规定，协议的签订程序采取行政许可式的申请—审批制。此时，许可使用是实，合同不过为表。此外，大数据检查与所谓的双随机、一公开相联系，如果预测系统经常向行政机关发出针对某一行政相对人的预警，则应当增加对其的现场检查次数，相反，应当降低检查频次，这样的制度设计是与比例原则相符合的。
[29]参见《行政处罚法》第41条。[32]在此基础上，有学者对行政检查情形作出了区分，若行政机关基于特定的行政目的为行政相对人设定了必须履行的义务时，行政检查对行政相对人有法效力，是一个独立的行政决定，否则仅构成事实行为不具有法效力，产生的法效果并非检查本身直接产生。1.大数据检查的界定 首先，关于行政检查的界定，学界存在着附属说和独立说两种学说。已经有不少民法学者针对网络平台企业进行的人格画像提出了批评，指出通过大数据和人工智能技术进行人格画像，将原本属于主体的自然人降格为客体并加以操控，损害人格自由等。
[6]关于公权力机关运用大数据的研究主要集中在刑事法领域，参见程雷：《大数据侦查的法律控制》，载《中国社会科学》2019年第11期。行政机关通过模块化和自动化开展行政程序，在减轻机关工作的同时，不应当以牺牲参加人的程序权利为代价，为此数字时代的行政程序法应对各项程序权利重新调整，通过例外、限制或代偿的方式平衡行政效率和行政相对人的权利保护。
关键词: 大数据 行政检查 依法行政 自动化行政 近年来，数字化转型或数字化改革成为行政领域的主要任务，它不仅涉及行政流程的自动化改造、统一的数据平台建设等基础工作，更重要的是思考如何利用数字技术赋能国家与社会的治理，[1]其中大数据技术的应用尤为引人注目。[45]如果说公共视频监控的广泛应用，意味着政府部门获取信息的主要方式正在经历‘由强制到监控的转型，[46]大数据分析的铺开，则意味着全息社会的建立。为提升模型的精确性，可以从正反两方面确定标准，增加嫌疑为正面标准，排除嫌疑则为反面标准，具体标准从以往的典型案例中抽取，两相结合使得落入模型的数据样本尽量少且精确。行政调查，是指行政主体在有具体法规范授权时，为了确定是否存在符合该授权依据行使要件的事实，针对特定当事人进行的事实调查或资料收集活动。
只有个别学者认为，行政检查当然会影响相对人的合法权益，产生相应的法律后果。[56]参见余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期，第37页。以上程序主要是为现场人工检查而设计的，并不都适用于自动化行政检查，例如，在感应式和大数据检查中应当如何表明工作人员身份，如何说明理由，相对人如何行使陈述、申辩权，何时告知相对人，这些问题尚无定论。第一，大数据分析将全面监视被检查对象。
[31]所以，早期承认行政检查独立地位的学者，多数都不加区分地认为其性质为事实行为，其可能因为法律的规定产生法效果，自身并不直接具有法效力。但与面对私主体通过自动化决策方式进行人格画像不同，行政相对人在面对行政机关被授权进行人格画像时并不享有拒绝权，否则将妨碍行政机关通过此种方式履行检查职责。
[34]在王阿兰诉温州市公安局交通警察支队交通行政检查案中，法院认为，温州交警支队四大队在道路上设卡检查违法车辆，系履行道路交通安全管理职责的行政检查行为……该交通行政检查行为是否合法，是否给公民、法人或者其他组织造成损害，属于人民法院司法审查的范围。必要意味着收集数据不能超过履行法定职责的范围和限度。
为保证大数据检查时相对人的权利不被缩减，在收到预警后，也应当由2名以上工作人员且其中至少1人是行政执法人员对预警结果进行审核。行政检查作为一种独立的行政行为也受到了司法机关的认可，最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》明确将行政检查列为具体行政行为，从而行政检查成为行政诉讼案件的案由。在税收行政方面，国家税务总局曾于2015年发布《互联网+税务行动计划》，提出将手工录入等传统渠道采集的数据和通过互联网、物联网等新兴感知技术采集的数据以及第三方共享的信息，有机整合形成税收大数据，以支撑纳税服务、税收征管、政策效应分析、税收经济分析等工作。[39] 在我国刑事领域的相关讨论中，也有不少对大数据侦查所利用的预测模型的批评，主要的意见是：第一，预测模型依赖的类案特征数据的规模化严重不足，尚有大量的社会数据信息、行业数据信息和非结构化数据无法得到有效的整合、共享和利用。[17]可见，诸多行政领域已经发展到了全流程数字化的数字政务阶段，并且正朝向与人工智能、大数据结合的智慧政务迈进。正当是指收集数据应当为履行法定职责而进行。
4.处置 在现场检查中，为确保作出的行政检查行为合法，一般会对工作人员的人数和执法资格有所要求，例如按照《浙江省行政程序办法》第79条和第51条的规定，行政机关实施行政检查时，应当指派2名以上工作人员进行且其中至少1人是行政执法人员。数字时代的行政法既要满足形式合法，也要追求实质合法，依法行政对行政检查提出的法律保留、程序规范和实体规范要求对大数据检查同样适用，可在此基础上进行数字化调适构造。
[48]单勇：《跨越数字鸿沟：技术治理的非均衡性社会参与应对》，载《中国特色社会主义研究》2019年第5期，第69页。[9]按数据挖掘的时间指向不同，也可将第一类和第二类合并称为回溯挖掘，第三类则对应地称作预测挖掘。
[6]法律必须对重要（社会典型的）生活事件和利益冲突进行调整。发展至今的信息与通信技术帮助人类从被动适应转向了主动利用，人类已经能初步通过各种手段尽可能地提取海量数据，并且借助高性能的数据集通过复杂算法即时分析这些数据，从而得到预期的、非预期的结果。
[36]另一项大型实证研究针对预测芝加哥枪击犯罪嫌疑人展开，结果也未显示该项目有效降低了犯罪率。《数据安全法》第14条规定：国家实施大数据战略，推进数据基础设施建设，鼓励和支持在各行业、各领域的创新应用。[3]参见沈岿：《数据治理与软法》，载《财经法学》2020年第1期，第4-5页。[10]观察并总结实践经验，会发现预测挖掘已经广泛运用于我国的社会治安、市场监管、环境保护、出入境边防检查等领域。
不过，设置行政程序的目的在于规范行政权的行使，通过控制过程确保行政机关所作的行政行为合法，在自动化行政导致程序缩减时，仍可根据新的程序模式重新设计，这也说明从程序角度有规范大数据检查的必要性。现场检查与非现场检查的分类并不新鲜，早在2000年由证监会颁布的《证券公司检查办法》第5条就提到了检查方式分为现场和非现场两种：现场检查指检查人员亲临检查现场，通过听取汇报、查验有关资料等方式进行实地检查。
[43]参见马长山：《数字时代的人权保护境遇及其应对》，载《求是学刊》2020年第4期，第107页。警察的职能从简单的反应执法变为管理人类安全风险，从被动服务转向以情报指引工作，利用积极的信息收集和风险分析减少犯罪威胁和环境变化带来的影响，从战略层面解决违法行为，这种改革称为情报主导警务。
[64]可见，如何通过数字化促进依法行政是行政法的新命题，但促进也意味着坚守，得时刻关注数字化改革背后的变与不变，变的是行政机关的组织形式、程序设计、行为方式，不变的是法治国家对依法行政提出的基本要求。[20]行政检查是保障行政法实施的积极行政活动方式，而行政处罚和行政强制是保障行政法实施的消极行政活动方式。
现代行政乃信息行政，行政机关大量收集数据并在内部实现全面共享，原因就在于大数据分析技术的引入。大数据检查通过机器对所有电子数据不加区分地进行挖掘分析，虽然也涉及被检查对象的个人信息权益甚至隐私权，但大数据检查本身也没有直接引起行政法律关系的发生、变更或者消灭。[40]此外，在我国司法实务中也引入了大数据、人工智能技术，例如北京的睿法官智能研判系统、上海的206刑事案件智能辅助办案系统、贵州的法镜系统、海南的量刑规范化智能辅助系统以及浙江的凤凰智审等。[28] 已有相关研究都将诸如电子监控这样的摄像、录像等技术直接放在行政处罚之下讨论，即以自动化设备采集、记录的数据为标准完成调查取证，进而对违法行为人作出处罚。
[51]人应当为已经发生的行为承担后果，此时人的自由意志和能力必定受到限制，承担责任之后则回复圆满状态，这也是刑罚理念从惩罚为主变迁至惩罚与教育相结合的原因，如何再社会化是刑事政策研究的重点。[2]与行政法相关的研究，参见王秀哲：《大数据背景下社会信用体系建构中的政府角色重新定位》，载《财经法学》2021年第4期。
[26]由于美国行政法中并不区分检查和调查，这里的investigation包含了两者，所以获取情报作为燃料是行政检查和调查的共同特征。（三）全面数据分析有损人的尊严 过度依赖大数据分析，人的主体地位将被削弱，人的自由选择的意志和能力将被放弃，成为集体选择的工具。
（一）法律保留 行政检查将会限制行政相对人的权利或者利益，作为一种侵益性行政行为，按依法行政的原理应当遵守法律保留的要求。第三，大数据分析的逻辑是通过统计过去预测未来，以过去的经验评价未来的行为，其分析结构可以简化表达为：因为X1过去+X2过去+X3过去……+Xn过去=Y现在，所以X1现在+X2现在+ X3现在……+Xn现在=Y未来。